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国家主权大获全胜的时代联合国该往何处去?

近期麻烦不断的欧盟是当代最具代表性的区域性经济合作组织,与之相比,联合国代表着更大范围的超民族国家共同体理想,它似乎也注定面对更多的质疑和困难。甚至比起欧盟还能常常被人认真讨论其问题,联合国当下遭遇的困境反倒是“存在感不足”。卢旺达大屠杀、科索沃战争、伊拉克战争……联合国在一系列国际争端中的表现,令国际社会将其定性为形同虚设的组织,抑或是纯粹用于推行美国等强权大国意志的工具。

在学者马克·马佐尔看来,当下人们对联合国的悲观情绪可能源自一种乌托邦的想象:我们在诞生于二战后废墟之上的联合国那里寄托了太多有关世界主义的幻想,以至于忽略了联合国思想的真正起源及其演进脉络。通过爬梳史料,马佐尔认为,联合国的思想渊源应该追溯到20世纪初的国际联盟,而非1945年。而多少有些尴尬的是,国联所代表的世界主义理想本质上是帝国主义式的,这个特征其实也延续到联合国上。而即便是在联合国于1945年成立时,许多国家也当即表示了对其“虚伪性”的担忧。

我们永远对超越国族边界的联合抱有狂热的想象,或许恰恰是因为现实中它如此欠缺。如今的国际形势日益复杂,但较为确定的潮流,是对民族国家主权的拥护情绪正在高涨。国家主权大获全胜的时代,联合国会更加被边缘化吗?马佐尔给出了一个精妙的判断:联合国正因其“边缘”的身份,并拥有长久的生命力。它较低的准入门槛、表述的模糊性和组织内部的能动性,让其显得在介入国际事务时掣肘颇多,但也因此得以平稳地嵌入越来越复杂的国际局势。更重要的是,它看似违背了国际主义的道德理想,但也避免了轻易成为某种道德理想的工具。以下内容经出版社授权摘编自《没有魔法宫:帝国的终结与联合国的思想源起》,有删改,小标题为摘编者所加。

《没有魔法宫:帝国的终结与联合国的思想源起》,作者: [英]马克·马佐尔,版本: 广西师范大学出版社·一頁folio 2022年5月。

即使联合国愿意,它是否能够回归其创始者的理想?只有忽视世界自他们的时代以来发生的重要改变,以及这些理想本身的模糊性甚至是自相矛盾,才能回归。那么,到底又是哪些创始者呢?愤世嫉俗的批评者强调了1944年美国、英国和苏联的决策者在敦巴顿橡树园进行的会谈,以支持他们的观点,即联合国不过是大国的工具。另一方面,乐观主义者则强调《联合国》及其序言中雄心勃勃的道德语言。正如我们所看到的,虽然一些联合国的鼓动者和设计者试图保留欧洲的殖民统治,但也有人预见到了它的消亡。简言之,与其说联合国创始者的希望在冷战期间受到了阻挠,不如说那些模棱两可、常常相互矛盾的希望并非我们想象的那样,在塑造联合国方面具有决定性作用。

因此,对于联合国经常未能实现成立宣言中所设定的目标,我们不应该感到失望;相反,我们应该好奇的是,尽管联合国是作为历史和政治力量的产物发挥作用,但在面对新的和不可预见的情况时,它是如何成功超越这些力量并重新定义自己。毫无疑问,随着时间的推移,它的灵活性和重塑能力跟它的缺点一样引人注目。

早在联合国出现,甚至在《联合国》起草之前,有各种各样的思路,围绕着如何通过国际合作,让建立某种世界机构这一想法变得有价值。保护和促进人权的愿望是其中一个方面,但肯定不是最重要的。更重要的是,我所称的20世纪早期的“帝国国际主义”试图在维护英帝国利益与保留其教化使命之间进行调和。通过重新定义各组成部分之间的宪制联系,将有助于维系一个衰落的帝国,并提供一种新的方式,让其在全球范围内展示其自我定义的道德追求。最重要的是,它可能调和英帝国与移民殖民地出现的民族主义,防止帝国瓦解的危险,并巩固帝国的防御,以应对未来的威胁。

因此,从白厅的实用主义角度来看,国联是一个帝国计划,它似乎可以同时实现以下目标:巩固与美国的关系,支持东欧对抗布尔什维克,并将英国的欧洲承诺与帝国承诺联系起来。然而,国联本身仅仅是世界共同体理念的一个可能的化身,而且事实上,它的模式(对于许多“二战”期间的英国评论员来说)不如它所源自的英联邦概念那样具有说服力。根据宣传者的说法,英联邦之所以呈现出比国联更具凝聚力和更为有机统一的特征,正是因为成员间的团结互赖,以及背后更加悠久的帝国历史。有人同意这种看法。1920年代,日本殖民理论家矢内原忠雄写道,“英帝国可以被视为国联内部的国联”,“一种比国联更坚固的国家统一体。每个自治领都有作为一个国家的自治权,英帝国不应该对其中任何一个自治领进行殖民统治”。这基本上是史末资和齐默恩的构想,同时也是他们心目中的世界组织的模式。

然而,联合体理念中的种族限制,也是对他们正在形成的全球共同体概念的限制。因为联合体理念认为,在可预见的将来,任何给予非洲和亚洲人民独立的行为都是不负责任的,并可能导致混乱。民族自决基本上是欧洲人的事。伊拉克是两次世界大战之间唯一获得独立的国联委任统治地。具有讽刺意味的是,伊拉克之所以能够独立,是因为白厅认为,伊拉克名义上的独立比起维持代价高昂的委任统治更符合英帝国的利益。总体上,英国人显然认为,民族自决不适合每一个民族。1943年,英国殖民地办公室的一位文官担心,战争的结束可能会使殖民地纷纷独立,从而导致“小型主权国家大量增加……这个想法是灾难性的”。

欧洲危机不仅给了联合体理念致命一击,还更加突显了国联的缺陷,后者无力阻止《凡尔赛协议》使其破产,并结束了欧洲——尤其是英国——对世界事务的控制。这场战争似乎以最生动、最血腥的方式提醒人们,各地人民和各民族只有通过建立自己的国家,而不是通过少数民族权利,才能获得保护和国际承认。这加速了欧洲殖民帝国的瓦解。纳粹主义也侵蚀了欧洲国际律师在前一个世纪制定的法律规范中表达的共同文明理念。从许多方面来看,“二战”打击了国际律师能够有效裁决国家间争端的信心,标志着国际律师这一职业的影响力跌至谷底。

托马斯·伍德罗·威尔逊,出生于美国弗吉尼亚州,苏格兰裔美国博士、文学家、政治家、美国第28任总统。1918年1月8日,威尔逊发表了十四点和平原则,首次论述了关于成立国际联盟的想法。

1945年的旧金山会议使得国联开始重生,只是现在经过修改和调整——得益于三巨头在敦巴顿橡树园的会谈——以适应大国政治新格局的既成现实。同国联一样,联合国不仅仅是一个联盟,更是一个具有全球抱负的国际组织;同国联一样,它为人道主义发声,但需要通过各国政府才能采取行动;同国联一样,它也谈论国际法,但有意避免将修辞转化为实质。但联合国对民族自决的承诺和对法律的背离,都要来得更广泛。因此,从一开始,联合国组织本身就存在内在的紧张和含糊。它在权利方面的承诺比国联要多,但实际行动要更少。它赋予了安理会常任理事国更多的权力,但也向更多的新独立国家敞开了大门。结果是,联合国兼具软弱性和灵活性,使这个新的世界机构能够一次次蜕变,以应对国际时局不断变化的气候。

国联曾是帝国的工具,它提供了一种基本上是帝国主义的世界治理概念,由强国成熟的治国方略来提供领导,同时新来者一旦被认为是“文明的”,就会被吸纳进来。思考问题的基础是一种合乎规范的团结意识,以及一种溢于言表的全球等级意识。史末资等人经常被全球种族战争——他们常常以一套奇怪的词汇谈论白人对黑人、棕色人种或黄色人种的战争——以及诸如泛非洲主义、泛亚洲主义和泛主义等反西方运动带来的恐惧所困扰。1945年之后,这些恐惧基本上消失了,而这是有原因的。联合国比国联更担忧少数民族的境况,但也更欢迎民族主义,考虑到许多构成其原始成员的小国属于法西斯主义的主要受害者。无论是欧洲内部还是外部,人们都认为,分治而不是少数民族权利保护才是通向国际和平的新途径。不存在普遍适用的“文明标准”,也不能干涉新独立国家的事务。这种承认殖民地世界独立运动的意愿,反映的并非大国对其现代化理论和发展技术所具备的文明潜力的信心,而是战后欧洲崩溃的现实以及美国的冷战需要,即削弱在全球的吸引力,并为反殖民主义提供另一种领导方式。

当然,一个反帝国主义的联合国的崛起不是一蹴而就的。相反,尽管1946年印度在联合国取得了胜利,但联合国的许多主要支持者最初的感觉是,联合国可能仍要服务于旧有的目的。在1948年1月的讲话中,英国首相欧内斯特·贝文认为,《联合国》的规定让西欧能够利用非洲殖民地的资源实现复苏。正如他在提到苏联的否决权时所说的,如果能够绕过“这种不断出现的意识形态问题”,联合国应该仍然能够不负众望地发挥大国协调机制的作用,就像对付纳粹时那样。当大国能够在诸如以色列或意大利前非洲殖民地等问题上达成协议时,联合国就能够果断采取行动。但在大多数情况下,事实证明这是不可能的。冷战的开始使安理会陷入瘫痪,由于三大国达成协议几乎不可能实现,安理会和联合国在战争与和平这一更大问题上注定无能为力。相反,为了提供集体安全,像北约这样的区域性组织兴起;或者为了捍卫人权,欧洲理事会这样的组织开始发挥作用。到1940年代末,留给联合国发挥的作用有两个,一是发展出诸多服务于全球经济和社会转型的技术机构,一是在联合国大会上建立世界的后殖民秩序。

联合国大会成员国热衷于维护自己的政治角色。1950年,这种情况一度引起了华盛顿新的兴趣。像乔治·凯南等现实主义者可能会对“整个的世界和平理念”嗤之以鼻,杜鲁门总统可能会像1947年那样质疑联合国保护美国安全的能力,然而正是在美国的鼓励下,联合国大会比安理会开会的次数要频繁得多,在讨论解决诸如托管和殖民地人民的普遍困境等问题上起了带头作用。华盛顿弄出了一项名为《联合一致共策和平》的决议,几年后,它为秘书长达格·哈马舍尔德提升联合国在公众中的形象,以及在苏伊士运河危机后开展联合国活动的新领域——维和行动——提供了授权。组建联合国军事人员的计划可能已经流产,通过联合国将核武器置于国际控制下的努力可能也已经失败,但在维和这个更为谦抑的国际生活领域里,这个世界组织很快就证明了自己的功用。

《联合国:过去与未来》,作者: [美国] 保罗·肯尼迪,版本:海南出版社 2008年12月。

然而,政治化的联合国大会并不是实现美国目标的可靠工具。多数表决制赋予了小国和大国同等的权力,结果对于华盛顿来说经常是无法预测的,这让华盛顿感到不安。很快,史末资的不安也随之而来。齐默恩昔日的学生、美国国务卿迪安·腊斯克在朝鲜战争时是联合国的狂热支持者,但到了越南战争时,他因联合国的无能而对其失去了信心。在他之后,没有一个有影响力的美国外交官认真地相信在推动美国外交政策目标实现方面,联合国可以发挥核心作用。以色列占领约旦河西岸后,美国对以色列的坚定支持,也加深了华盛顿与联合国大会主流情绪之间已然存在的裂痕,后者越来越赞同这样的观点:巴勒斯坦争取民族自决的斗争本身就是反对欧洲殖民主义斗争的一个阶段。在里根时代,联合国被谴责为“反美”,美国常驻联合国代表警告,不要无条件遵守《联合国》关于禁止使用武力的规定。

事实上,联合国从来都不是进行意识形态斗争的可靠工具。它宽松的加入标准旨在鼓励成员国的广泛性,正是为了避免在这个世界机构之外产生其他国际派别和敌对联盟。因此,联合国故意将其成员国资格的唯一标准确定为一个外部标准,即一个国家“热爱和平”的本性。最终,佛朗哥统治下的西班牙被接纳为成员国(此前在阿根廷问题上也有类似的争论),实行种族隔离制度的南非也从未被驱逐。这可能削弱了联合国塑造全球道德或政治规范的能力,但也使得联合国可以延续下去,以适应国际政治的急剧变化,并为敌对双方提供会晤和对线年,联合国成员国数量大规模增加,表明这是铁幕两边的共同愿望。

去殖民化进程加剧了联合国的这种异质性,并因而产生了第三个联合国。随着冷战的开始,美国成为占主导地位的全球大国,并转变成某种拥有广泛分布的基地和众多附属国的新型帝国,联合国这个世界机构也在发生变化。随着1955—1965年间成员国的大量增加,联合国大会也从昔日殖民现状的批评者转变为新的全球民族国家秩序的维护者。这是联合国身份的又一次颇出人意料的变化,并再次导致联合国所拥有的权力与其外观之间的不匹配。联合国现在比以往任何时候为世界人民说的话都要多,但在某些方面,它实际能做的比以往任何时候都要少。学者们谈到了一个由国家组成的真正的“国际社会”的出现。但今天,就像大国在漫长的19世纪所做的一样,就连联合国最小的成员国,都在充满戒备地捍卫自己的主权,并为潜在的人道主义干涉设置了系统性的障碍。早在1961年,一位美国政治学家就指出:“如今,联合国表现出来的民族主义多于国际主义。”

因此出现了目前的僵局。联合国的基本论调是呼吁道德高于国家理性,而在成功地受到迷惑之后,联合国的支持者和批评者都在谈论联合国道德目标可悲的丧失,并试图恢复它或在其他地方发现它。但双方都错误地把修辞当成了现实,误解了联合国的过往,更重要的是,误解了联合国的未来。联合国现有会员国的共同点在于,它们基本上都接受了有关国家间承认和相互交往的外交规范与法律规范。它们从中发现了太多的益处而不愿放弃——只有一个成员国曾自愿退出联合国(1965年的印度尼西亚),且只持续了不到一年。齐默恩和其他理论家所主张的、必然会约束共同文明成员的道德共同体概念,则已经不复存在。国际舆论的力量是真实的,虽然往往是模糊的或支离破碎的。但在自己的内政受到国际干预方面,联合国成员国的决心即使不比以往任何时候都更强烈,至少也是同样强烈。事实上,在“一战”前夕,世界被认为面临着按照法律主义还是道德主义来建立国际组织的选择,而在一个世纪之后,它们都被主权国家在全球的胜利所击败。

然而,尽管对主权的认同在联合国越来越稳固,但在过去四十年里,大量资金流动、移民、武器交易和温室气体排放等全球化进程都在嘲弄着主权独立的理念。近年来,新人道主义主张的出现又构成了对主权的另一种挑战,它呼吁联合国果断干预其成员国内部事务以捍卫所谓的“保护的责任”,它的支持者认为,为了维护《防止及惩治灭绝种族罪公约》,或者更广泛地说,为了防止各国大规模侵犯人权却逃避惩罚,干预是必要的。但是,历史政治(politics of history)不能像新人道主义者所希望的那样轻易地被忽视或抛弃。人道主义喜欢从纯粹的美德角度看待自己,主张各国情同手足而采取反政治的姿态。

但通常也正是那些曾经作为帝国主义列强以自由为名在全球范围内进行干预的国家,如今却带头指控许多不稳定的新兴国家的主权侵犯人权行为和“有组织的虚伪”。西方国家忘记了自己的殖民历史,他们在自己的自由主义中只看到了普遍愿望的善意一面。然而,他们所针对的一般都是那些刚刚从殖民帝国的废墟中站起来的国家,因此,用我们这个时代动听的人道主义语言对所谓“失败国家”进行批评,就像史末资那一代人身上所体现出来的古老文明的傲慢,听起来令人很不舒服。

事实上,困扰着国联少数民族权利保护制度的老问题并没有消失。谁来决定何时干预,保护权的适用范围是什么?它真的会普及吗?它是否会延伸到非洲以外,例如加沙地带、哥伦比亚或印度东北部?尽管由主权国家组成的世界可能会导致政治领导人对自己的人民犯下罪行,但干预是一种政治和军事行为,也有许多潜在的弊端。在阿富汗发生的一切就是明证。

我们很容易说联合国是失败的。它的最初化身(incarnation)—帮助自由主义帝国在全世界传播价值观,并随之传播文明—失败了,因为这无法希特勒灭亡后帝国的崩溃。(与联合国起源联系如此紧密的联合体构想表现得更加糟糕,这并非巧合;这个构想的历史是一个“不断解体”的历史。)它的第二化身—保卫世界和平的大国联盟—失败了,因为这是以维持战时美、英、苏三国同盟关系的延续为前提的。大国团结的削弱意味着,联合国只能在消极意义上发挥大国理事会的作用:对于某个大国主动发起的事项,如果其他大国反对,那么它就不能形成决议,但它可以防止违背大国意愿的事情发生。其结果是,联合国对欧洲乃至其他地区安全的影响微乎其微。

然而,更引人注目的是(尽管更少得到评论),在其他许多方面受惠于国联的联合国与它的前身不同,并没有受到这些失败的束缚。国联同欧洲的和平解决方案紧密相连,最终随着纳粹的崛起而消亡。而捍卫1945年后欧洲和平解决方案的责任不应推到联合国头上,因为从根本上讲,德国的分裂才是欧洲和平的基础。可能正是因为处于边缘的位置,联合国才得以继续存在,就像表述的模糊性和组织内部的能动性(activism)让联合国更灵活变通。

事实上,联合国存在的时间已是国联的三倍多。它以维和组织的身份—这是《联合国》没有预见到的功能—并通过大幅扩张从国联那里继承过来的技术性机构,将自己嵌入国际生活。尽管这些机构本身很难使联合国重新成为国际体系的中心,但它们现在构成了现代全球政治生态的重要组成部分。因此,对于最近有说法称大规模改革将推动联合国在国际事务中的角色发生彻底转变,我们需要谨慎看待。要求改革联合国的理由可能有很多,也很好。但呼吁联合国在国际法、人权执行或民主价值观等方面发动一场革命的声音,很可能注定要失败,而如果说“9·11”事件后联合国在协调严厉的反恐立法方面发挥的作用称得上是领导的话,这可能是最好的结果。联合国的过去显然不是它的命运,联合国的起源并不一定决定它的未来。但如果不了解它产生的背景,我们很可能只是继续重复过去的争论,而不是成功地超越它们。